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看法：政府投融资理念亟待回归实事求是
目今，在海内理论界、政策界和实务界，对城镇化相关的市政基础设施投融资的焦点问题远未告竣共识。亟需以知识和逻辑为起点，尊重历史、面对现实、着眼久远，透过现象看实质�；毓槭凳虑笫恰�
一、集中式、超前性、大规模实施市政基础设施项目投资建设，是我国目今生长阶段的内在要求，是实体经济的重要组成部分。地方政府担负组织市政基础设施投资建设和提供基本公共效劳的政治责任，市政基础设施投融资必须且应当依托政府信用。
1995年起，我国进入40年左右的人类历史上前所未有的快速、全面、空前的城镇化生长浪潮，凌驾10亿人在一代人的时期内迈入现代化都会生活。城镇化是全体中国人追求美好生活的主要实现途径，是今世中国最伟大的社会实践和生长成绩。城镇化相关的市政基础设施和房地产投资，是今世中国投资规模最大的实体经济领域。
预计我国另有不到20年的市政基础设施投资建设岑岭期和机缘期，我们这一代人集中建成的市政基础设施，决定了未来几代中国人能使用的都会体系的硬件水平，这是今世中国人的历史使命和责任继续。
为都会居民提供与外地生长潜力相匹配的高质量的市政基础设施并提供基本公共效劳，是地方政府的政治责任。因为地方政府担负这种不可推卸的政治责任，那么市政基础设施项目投资建设资金的落实，不可也没有须要与地方政府信用脱钩。
市政基础设施项目投融资，理应依托地方政府信用，所形成的债务岂论统计上归类为直接债务、隐形债务照旧或有债务，都是无法转移和赖掉的地方政府债务。没有地方政府信用的支撑，市政基础设施项目的融资会越发困难，融资本钱也会更高，最终照旧增加未来公共财务和都会居民的支付压力。
需要强调，应当切实维护好地方政府信用。地方政府信用是外地信用体系的基础。如果基础不牢，则外地的金融信用情况必不可靠，金融机构将避而远之，并将外地划为高危害区域，种种市场主体肯定陷入融资难与融资贵的困境，外地的经济社会生长将全面受损。
简单粗暴地认定和处理地方政府债务，极有可能压爆地方政府违约，引发处理危害的危害，引起外地全社会的信用�；�
二、市政基础设施投融资是恒久生长问题，而不是当期财务问题，目今财力无法支撑市政基础设施投资建设。市政基础设施领域爆发并累积巨额政府债务，是我国目今城镇化生长阶段的内在要求和一定结果,财务政策和金融政接应当尊重温顺应城镇化的生长纪律。
市政基础设施大多是百年工程，主要构筑物的使用寿命可能长达数百年，涉及几代人的福祉。从各国城镇化的生长阶段来看，市政基础设施投资建设的岑岭期往往集中在一代人约30-40年的时期之内，今世中国人就担负了这份投资建设的重任。
在目前的生长阶段，如果把市政基础设施投融资看成一个当期或短期财务问题，依托当年财力和未来3-5年的财力，以“以收定支、当年平衡”的理念来治理和约束市政基础设施投融资和地方政府债务，则直接封杀了海内大大都地方的都会生长权。
考虑市政基础设施的资金平衡，应当放在相关设施全生命周期和都会财力百年变革趋势的恒久视角。市政基础设施是一个涉及几代人以百年计的恒久生长问题，应当考虑代际公正和整天职担，目今阶段借债搞建设、借新还旧，有其内在合理性和客观性。要靠今世人完成如此巨量基础设施投资的资金接纳和债务送还，既没有须要也不可能。
市政基础设施领域爆发并累积巨额政府债务，是我国目今城镇化生长阶段的内在要求和一定结果。依靠简单粗暴的政策文件进行封堵和倒逼，违背知识与逻辑，不是解决问题的合适方法。特别是海内处于城镇化差别生长阶段的都会差别很大，用同样的财务指标和偿债能力指标进行一刀切，更是对欠兴旺地区的犷悍封杀，会造成区域生长的差别的进一步加大。
从财务角度解决地方政府债务的焦点要务有三：
一是要建立起财权与事权相匹配的财税治理体制，让地方政府的收入与支出实现中恒久平衡，并辅之以规范的地方政府举债融资机制，可以依托地方政府信用筹集低本钱资金；
二是应当落实地方政府的偿债责任机制，坚决突破“中央政府兜底、全民买单”的死循环，落实省级政府对辖区内的政府债务负总责的机制，避免形成系统性的财务与金融危害；
三是落实对欠兴旺地区补短板、还欠账的针对性的支持性财务政策，加速缩小地区生长差别，实现区域协调生长。
三、使用者付费不是市政基础设施投资接纳的主流方法，应当主要依靠土地涨价归公机制，即“土地财务”。
土地财务是综合能力要求很高的专业性、系统性、恒久性事情，具体内容包括当期土地出让金、连续性的工业税和政策性级差地租等三个方面。
在海内市政基础设施各相关领域，除供水、污水处理、燃气、供暖、公交等少数领域外，普遍未建立起使用者付费机制。纵然已经建立起收费机制的部分行业，如地铁、公交等，收费标准也远不可弥补全部投资、建设与运营本钱。
从海内外经验看，在市政基础设施领域，通过向居民收取使用费来接纳投资的潜力和空间特别有限。许多领域确实不宜或没有条件建立可以笼罩本钱的使用者付费机制，如市政门路、园林绿化、排水网络、地铁等，凌驾80%以上的市政基础设施投资，无法通过直接的使用者付费机制来接纳投资。使用者付费现在不是、以后也难以成为市政基础设施的主要投资接纳方法。寄希望通过建立到位的公用事业价格机制或调价，作为消化存量债务的主流方法，无异于本末倒置、缘木求鱼。
市政基础设施领域巨额投资的资金平衡和投资接纳，应当放在40年以上的城镇化的全历程来考虑，主要依靠基础设施投资带来的土地价值提升的部分内部化。大规模市政基础设施项目建设，将显著提高所在区域特别是都会焦点区域的土地价值，真正落实土地涨价的主要部清楚确、连续、稳定地归属政府部分，是地方政府有效推进市政基础设施建设的要害环节和必由之路。
土地收益归公机制，简称“土地财务”，是工业革命以来各国搞市政基础设施项目投资接纳的主流模式，是人类文明的配合结果，不必回避，也无需隐晦。不可把因钱币扩张、压制供应、行业失范、市场炒作等庞大因素造成的房价上涨，简单化地归罪于土地财务。妖魔化和封杀土地财务，无异自毁长城，会走向歪路邪路。需要强调，土地财务不是简单的征地卖地，而是跨期40年以上的城镇化全周期的专业性、系统性、恒久性的事情。
四、各方需要敬畏PPP模式的严谨性和庞大性，精心实施才华发挥PPP模式的公共治理优势。经过30多年的海内实践，以特许经营为主体的PPP模式在部分领域已经取得实效。可是，由于保存诸多限制条件，PPP模式在海内全面推广的条件远未成熟，近年的PPP运动给各方面教训深刻。
PPP涉及政府、社会资本、民众长达20-30年的恒久相助关系，差别阶段还会涉及设计、施工、运营、供应商等诸多主体，所提供产品往往是与普通民众生存权和生长权相关的基本公共产品与公共效劳。
实质上，PPP是一个涉及多方主体恒久相助关系和多元利益连续博弈的公共治理问题。PPP的焦点在于公共治理机制的有效建立及良性运行，对整体法治情况、恪守契约精神、争议解决机制的要求很高。
PPP是道而不是术，PPP是理念而不是具体模式。PPP的焦点内涵在于有效积累整合各方面的优势资源，构建有弹性的激励相容的公共治理机制，通过诸多差别利益诉求的相关方长达几十年的连续博弈，各方协力同心、尽力而为、量力而行、按孝敬和绩效取酬，实现公共基础设施项目全生命周期综合效能的最优化。
在海内，污水处理厂、垃圾处理厂、天然气供气这少数几个领域，已经形成数量众多的及格投资者，通过市场竞争确实有效提升了效能，以特许经营为特点的PPP模式，在这少数几个领域已经成为主流模式。在高速公路、都会供水、供暖等领域，已经有一批乐成项目，以特许经营为特点的PPP模式已经成为融资平台模式的有益增补。在市政门路、轨道交通、园林绿化、水情况治理等领域，鲜见乐成案例，前几年部分大胆加入的投资者，通过政府购置效劳为特点的PPP模式积极争抢项目，目前普遍进入进退维谷的困难境地。
总体上看，海内目前还不具备大规模推广PPP模式的条件，不可操之过急。
关于PPP模式，一方面，我们应当认识到PPP模式结合公共机构的体制优势和商业机构机制、治理优势的先进性，在有条件的区域和行业进行积极探索，但切不可在不具备条件的情况下，用搞运动的方法硬推。另一方面，我们要认识到PPP模式操作上的严谨性和长达几十年的公共治理历程的庞大性，不可过于简化，盲目压缩前期事情时间和咨询用度，过于追求落地规模和惊动效应。
五、“融资平台+土地财务”模式仍然是海内市政基础设施领域的主流模式，欺压融资平台“假装”跟地方政府信用脱钩，只是实质性地抬高了地方政府债务的本钱和规模。可是，海内大部分地方政府运用“土地财务+融资平台”模式的效率很低，需要转型升级。
融资平台是地方政府在现有财务体制和投融资体制下的重要实践，是海内城镇化领域的市政基础设施项目的主流实施模式。2014年9月21日印发的《关于增强地方政府性债务治理的意见》（即43号文），明确了地方政府融资只能通过刊行政府债券或接纳PPP模式，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。43号文力求将海内市政基础设施的投融资模式从融资平台主导，一夜转向“地方政府债券+PPP”。从最近三年多的全国数据看，地方政府债券只能满足不到20%的资金需求，PPP模式满足不到5%的资金需求，凌驾75%的新建项目资金，主要依靠种种融资平台取代政府举债筹集。
2014年以来，地方政府在全方位、成体系的政策管控配景下，仍然普遍性地、连续性地通过融资平台融资求生长，甚至陷入“饮鸩止渴”维持资金链的困局不可自拔。最基础的原因是没有建立起地方政府财权与事权相匹配的财税治理体制，也没有规范的举债融资和责任机制。
在目今的财税治理体制下，处于都会化建设起步期和快速生长期的地方政府，只能依托融资平台担负资金筹集职责，这是融资平台保存的体制配景。在都会化建设的起步期，诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设，需要巨额的“第一桶金”才华翻开都会建设的新局面。此时，土地价格较低，招商引资刚开始还没有爆发稳定税收，社会资本怀疑生长前景难以大规模投入，唯有融资平台可以迎难而上�？梢运�，海内都会化生长取得重大效果并连续健康生长的地方，融资平台在建设起步期和快速生长期的融资事情中，均起到了绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方，难以连续推进城镇化建设计划的高水平落实。
只有牢牢地依托政府信用和公共资源，融资平台才有生存基础。同样，只有利用好融资平台和土地财务两个轮子，在目今的财力约束和融资约束下，地方政府才华落实都会建设久远计划与目标。
目今，亟需借鉴海内外先进经验，切实提高地方政府利用土地等公共资源和实施市政基础设施项目的效能。而不是简单地把“土地财务”和“融资平台”这两个看法扫到历史的垃圾堆。实际上，只要能够借鉴海内兄弟都会的可复制、可推广的乐成、成熟经验，切实提高各方面的底线水平，并不要求很高明的专业技术和运作水平，所能带来的综合效益就会高许多。
六、对融资平台不可一刀切地否定，应当分类看待推动转型生长。兴旺地区的综合能力强的融资平台将成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。整合公共资源培育具有很强综合能力的融资平台，是欠兴旺地区推进城镇化事情的主要抓手和当务之急。
海内形形色色的融资平台可以分为四类，不宜简单化地全面否定。
一是综合性平台，如上海城投、杭州城投、武汉城投、重庆渝富等。兴旺地区的综合性平台已经积累综合优势，融资本钱低、组织项目建设效率高、运营治理能力强。
二是专业性平台，如京投公司、上海城投情况集团、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等，它们是某个特定领域的融资、建设与运营主体，是所在行业的领先机构。
三是园区性平台，如上海张江高科集团、上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济生长集团总公司等。主要担负经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定生长区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共效劳职能。
四是空壳型平台。2008年国际金融�；�，各地建立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未果真刊行债券的区县级平台。
从数量上看第四类平台占比很高，但从占有的有效资产规�？�，实际占比并不大，并不可代表融资平台的主流。第四类平台公司是欠兴旺地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共治理能力差等因素的突出体现，其中的绝大部分可能会被淘汰或撤并。可是，绝对不可简单因为保存数量众多的第四类不规范平台，而否定前三类融资平台保存的须要性和重要性。
整合公共资源培育具有很强综合能力的融资平台，是欠兴旺地区推进城镇化事情的主要抓手和当务之急。从兴旺地区的成熟经验来看，欠兴旺地区培育强平台的意义有：
一是成为地方政府在城镇化领域的人才培养高地、经验积累载体和相助对接各方资源的枢纽；
二是作为地方政府城镇化项目投融资的综合性资金池，以及以土地资源为主的种种公共资源的积累、培育、转化和实现主体；
三是担当PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流缺乏的危害缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构，当PPP项目失败时融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构；
四是社会资本异地投资PPP项目时，需要跟当田主要融资平台亲密相助实现相助共赢，这种相助可以体现为股权相助，也可以是配合开发，凝聚协力为PPP项目顺利平稳推进创立条件。
七、城镇化相关的财务、金融政接应当坚持稳定，稳定的政策情况有助于各利益相关方形成稳定的相助预期，才有条件实现低本钱的融资，才有可能实现项目全生命周期的综合本钱最优化。有关政策不宜相机抉择、频繁变换，更不可溯及既往，摧毁各方信心。
今年7月底的政治局集会强调“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”，为未来一段时间的经济事情指明了偏向。在外部情况不确定性增多、海内经济面临下行压力的配景下，要坚持经济运行在合理区间，必须以稳为先，筑牢经济平稳运行的基础，为高质量生长提供支撑和包管。
我国现阶段的牢固资产投资组成中，工业投资和房地产投资受外部形势攻击影响很大，难以真正稳住。实际上，基础设施投资直接影响就业、金融、投资和预期这四个重要方面，能否“稳”得住，是中国这艘经济巨轮的压舱石�；∩枋┩蹲视Φ奔岢趾侠怼⑽榷ā⒖稍て诘脑鏊�，有助于稳定甚至提升各方面对海内经济稳定生长和连续生长的信心。
海内市政基础设施的投资任务，主要由市、县级政府及其下属融资平台担负，包括市政门路、都会轨道交通、土地储备、供水、排水、污水处理、供气、供热、垃圾处理、医疗、教育、文化、体育、行政设施等领域。最近几年针对地方政府债务和融资平台的财务政策和金融政策变革过于频繁，导致今年上半年的市政基础设施投资增速快速下滑�？梢运�，要稳基础设施投资，稳市政基础设施投资又是定盘星。
市政基础设施项目前期事情庞大、投资规模大、建设期长、投资接纳期更是长达几十年，特别需要稳定的政策情况，让各利益相关方形成稳定的相助预期，才有条件实现低本钱的融资，才有可能实现全生命周期的综合本钱最优化。
关于特定基础设施项目，项目的实施模式、政策支持、融资渠道、收入来源、回报机制等焦点要素，如果受政策变换影响爆发实质性变革，将直接影响其可融资性和融资本钱，甚至可能造成原实施模式无法连续。如果规则政策经常爆发实质性变革，违背实事求是原则，简单粗暴地一刀切，甚至溯及继往，或者差别部委、差别时段、差别领域的政策之间保存明显的冲突和矛盾，会导致有能力的正规加入者不知所措，只有无知无畏的投机者敢冒险加入，泛起“劣币驱逐良币”的杂乱局面。
近年我们在这方面的教训十分深刻，2008年以来，关于融资平台的政策已经三次松开三次收紧，给各方面事情增加了难度，抬高了本钱。今后，要特别注意通过稳定政策预期来实现市政基础设施领域的有效投资。
八、存量历史债务应当历史地看、全面地看和生长地看，放在较长时期内逐步消化。建议以市、县级政府为发债主体，刊行专项地方政府债券，锁定存量债务并降低债务本钱，在30年以上的较长时期内逐步消化。
关于事实上保存的巨额存量地方政府债务，不应回避，也没有须要恐慌。应当立足久远，缓释存量债务危害并逐步消化存量债务。对存量债务，需要各方面告竣共识：
一是历史地看。近20年来海内翻天覆地的城镇化，取得了空前的成绩，没有这些存量债务做支撑，要想取得这种成绩是不可能的。国际上，各兴旺国家在城镇化早期和快速生长期，也是大宗欠债。上海等海内一线都会也是如此。
二是全面地看。市政基础设施的集中超前建设，为片区开发、招商引资、民生工程提供了前提条件，也会带来土地房产价值、工商企业税收、人均GDP、生活质量的恒久性、普遍性和实质性地全面提升，这些方面的提升会增加地方政府的综合财力，从而提升恒久偿债能力。
三是生长地看。经营都会的盈亏平衡点比工业项目要长得多，如果停下来清算历史债务问题，确实绝大部分都会都会是立马崩盘的结果。需要强调，都会是在地方政府信用支持下的连续经营的伟大事业，只要不绝不乱，人均GDP、综合财力普遍每10年能翻倍。市政基础设施领域抵达资金收支平衡点后，债务不会再累加，而综合财力及偿债能力还会继续增加，都会政府的偿债担负和压力会越来越轻，今后存量债务也就可以逐步消化。
防控地方政府存量债务危害，应当顺势疏导、全流程管控。既要治标，定向缓释存量危害；更要治本，建立防控危害的长效机制。对存量债务，建议接纳以下危害缓释步伐：
一是省级政府组织核实实际债务数据，各市、县政府制订存量债务化解计划，报省政府批准，并向国务院报告。
二是对存量地方政府债务进行合理分类和归因，划分接纳差别的处理步伐：政府日常经费缺口形成的债务，依托上级财务转移支付逐步消化；市政基础设施形成的债务，通过盘活土地等存量资产，提升综合财力，积累偿债资金在较长时期内逐步消化；推动地方经济生长形成的债务，主要通过盘活经营性国有资产、债务核销、债转股、兼并破产等市场化方法解决，严禁新增政府兜底的此类债务。
三是各市、县政府只保存一家由政府信用支持的融资平台，存量债务集中处理。其它融资平台进行撤并，暂时无法撤并的除处理存量债务外，不再新增任何形式的债务和投资建设任务，时机成熟即行撤并。省政府可以组织对债务问题严重的市、县政府进行债务重整。
四是以市、县级政府为发债主体，刊行专项地方政府债券，锁定存量债务并降低债务本钱，在30年以上的较长时期内逐步消化。
总之，应当“脚踏实地”加“诗和远方”，在较长的时期内逐步实现城镇化相关市政基础设施项目投融资体制的转型升级，形成地方政府债券、融资平台、特许经营、政府购置效劳、组合型开发建设等多种模式发挥各自优势的共生比选花样。
本文作者罗桂连，现任中国国际工程咨询公司研究中心投融资咨询随处长，高级经济师，注册会计师。清华大学治理学博士，伦敦政治经济学院会见学者。 国家发改委PPP专家库定向邀请专家,中国银行间市场交易商协会执法专业委员会委员，清华大学PPP研究中心特聘高级专家，中国技术经济学会投融资分会秘书长。